百舸爭流:全國各區域養老服務創新政策盤點

來源：普親養老機構發布日期：2017-12-27

導語：2017年，養老服務業在各級政府部門的高度重視下，各地均立足區域實際，出臺了眾多頗具創新與突破意味的政策舉措，形成了百花齊放、百舸爭流的良好態勢。本次沙龍也列舉了部分地區的一些新思路、新做法，以期通過專家盤點分析，形成可參考借鑒的推廣范本。

　　2017年，養老服務業在各級政府部門的高度重視下，各地均立足區域實際，出臺了眾多頗具創新與突破意味的政策舉措，形成了百花齊放、百舸爭流的良好態勢。本次沙龍也列舉了部分地區的一些新思路、新做法，以期通過專家盤點分析，形成可參考借鑒的推廣范本。

　　沙龍現場行業各領域專家深度討論、思辨

1 區域創新政策舉措

　　北京市

　　一是建立智庫。吸納多位行業專家成立北京市養老服務行業建設指導委員會，為養老服務相關工作提供研究、咨詢、指導、評估和技術支持。

　　二是摸清家底。開展全市養老服務資源調查，包括現有養老設施、小區配建養老設施、社區服務中心(站)和衛生服務中心(站)、殘疾人服務設施、有意從事為老服務的公有設施資源、現有養老服務組織等。

　　三是摸清需求。開展全市精準幫扶需求調查，以建立需求為導向的養老服務供給側改革和建議方案為目標，摸清存在生活困難或身心失能狀況的老年人、殘疾人和兒童等福利群體生活現狀、服務需求、經濟和身體狀況評價、服務體系評估。

　　上海市

　　出臺基本公共服務項目清單。其中涉及養老基本公共服務包括社區居家照護服務、機構照護服務、養老服務補貼以及老年綜合津貼，明確了服務對象、服務內容、保障標準。

　　浙江省

　　一是推進“放管服”改革。優化并規范養老機構設立許可工作，通過簡化行政審批實現 “八統一”，并編制了省、市、縣統一的辦事指南、辦事流程圖。實現養老服務政務服務智慧化，所有事項都可以在網上申請和審批，建立數據庫。

　　二是推行養老服務機構綜合保險。統籌居家和機構保險，把原來居家和機構各自實施的綜合責任保險統一；實現對全省各類養老機構、居家養老服務機構以及殘疾人庇護中心的全覆蓋；保費標準、賠費標準、財政支持、保險經紀公司和承保公司實行“五統一”，并統一省市財政補助標準。

　　山東省

　　一是建立養老服務與管理人員輪訓制度，委托高職院校作為承辦主體，通過引進來、走出去，定期組織市、縣（區）各級民政干部、養老機構管理人員、一線工作人員開展包括政策解讀、經驗交流、技能培訓等多種內容的輪訓。

　　二是全省層面加快推進長期照護保險制度，山東省早在2014年6月就已出臺《關于開展職工長期護理保險試點工作的指導意見》，目前濟南、東營、濰坊、日照、聊城等地均不同程度開展相關探索。

　　河南省

　　出臺多個健康養老產業發展政策，要求到2020年全省要建成30個以上不同類型的健康養老產業示范基地。

　　云南省

　　出臺《關于進一步推進“放管服”改革10條措施的意見》以及《服務經濟倍增計劃（2017—2021年）》，構建多層次多元化大健康服務體系，依托資源稟賦和創新機制，推動形成大健康產業生態圈、打造全國性全季養生養老基地、規劃布局多個大健康產業基地。

　　遼寧省

　　制定提高養老院服務質量的四年滾動計劃，形成長效機制。

　　福建省

　　一是將養老列為省委全委會重要議題，全國首個。

　　二是出臺《加快推進居家社區養老服務十條措施》、《進一步促進養老機構健康發展十條措施》（簡稱“雙十條”），在用地保障、醫養結合、運營模式、補助政策、準入門檻、服務人員保障六個方面提出一系列創新舉措。

　　貴州省、湖南省、江西省

　　積極爭取世界銀行貸款開展區域養老服務體系建設。

　　廣州市、合肥市

　　探索建立護理補貼制度。廣州市對入住養老機構的本市戶籍老年人按重度、輕度和能力完好給予不同標準的護理補貼，其中入住非營利性養老機構的每人每月分別補貼500元、300元和200元；入住營利性養老機構的每人每月分別補貼300元、200元和100元。合肥市對于入住社會辦養老機構的失能失智老年人，按重度、中度、輕度每人每年分別補貼4800元、2400元、1200元。

　　此外，在居家社區養老服務方面，亦涌現了很多區域創新模式：如安徽省銅陵市出臺了居家社區《基本養老服務清單制度》；廣州市面向獨居、空巢、失能老年人建立關愛服務體系，出臺了建立關愛地圖，建立定期巡訪和主動服務機制等十條措施；南京市以互聯網+為切入點，建立一個標準統一、互聯互通、高效邊界的智能化養老服務網絡；上海市松江區打造以區、街鎮、村(居)“三網合一”（ 社區養老服務設施網、社區養老服務管理網、社區養老服務信息網）為主要形式的“幸福家園”城鄉互助社區養老服務網。

2 專家盤點

張愷悌 | 中國老齡產業協會副會長、專家委員會主任

　　張愷悌認為，北京市的幾個動作開全國之先河，非常好。以往對家底和需求不清，很多決策就是憑腦子，憑感覺，北京市現在摸清家底算清賬，對于精準決策有很大幫助，此外，成立專家智庫也有利于把智力資源充分調動起來發揮應有的作用。而福建省將養老列為省委全委會重要議題也非常具有導向性，“老大難、老大難，老大不難都不難”。同時，他也提醒到，養老是個長期的事情，地方政府要有一個長期的戰略判斷，現階段還是先解決剛需的問題，避免陷入又一輪的“造城運動”，增加試錯成本。

唐鈞|中國社科院研究員

　　唐鈞指出，在一些地方政策中，依然存在政府與市場界限不清的現象，比如旅居養老，應該是市場去主導的事，而北京市的幾個舉措才是政府應該做的。他認為，社區居家服務現在受到政府重視，提供資助，但長期堅持肯定有問題，而且，一些政府購買服務項目甚至與健康老齡化和積極老齡化的宗旨相背離。他舉例，聯合國和世界衛生組織關于積極老齡化和健康老齡化均提到要讓老人盡可能地在他力所能及的時候做家務，而做飯是一個體力勞動和腦力勞動相結合的一個非常好的日常生活活動，但X市出臺的政策，60歲以上老人6塊錢就能吃一頓飯，80歲以上老人2塊錢就能吃一頓飯，這樣老人可能就不做飯了，長期下去老年癡呆的幾率變高了，“這是好事還是壞事？”他建議，一是要加強政策實施后的效果評估，二是圍繞健康老齡化和積極老齡化開展全民大討論，提高認識。

陳偉|中日養老產業研究會戰略委員會主任

　　陳偉認為，綜合來看，各地政策有突破、有力度、有亮點，但長遠來看還是需要注意三方面的問題： 一是要有核心突破。養老問題突破的核心在長期護理（照護）險，醫療和養老都是屬于高度政策性依賴的行業，醫療如果沒有醫保這個社會險，醫療行業不會有今天，而養老如果沒有長期護理（照護）險的突破，這個行業就很難突破。盡管現在各地都在試點探索，但保障水平還是較低。日本自介護險推出五年后，養老機構數量翻了10倍，產業規模也增加了將近十倍。盡管政府付出了很多，但是帶動的市場也多，最后普及到老年人的福利也多。

　　二是領域要聚焦。很多地方出臺的政策談到多產業融合，把旅游、醫療等都拉了進來。旅居養老或候鳥養老本質上是旅游分時度假的概念，不是養老的概念，國際上幾十年前就已經有很成熟的模型，是完全高度市場化競爭的，不能把它歸到養老里頭去。醫也是一樣，高度行政性、保險性、社會性，醫就是醫，養就是養，還是要聚焦到養。

　　三是要直面要害，主要是農村養老這個短板，可以探索通過鄉村振興成為解決農村養老問題的一個抓手。

唐文湘 | 民政部全國養老服務業專家委員會委員

　　唐文湘從三個維度闡述了對區域政策的看法。一是方向對。比如上海、銅陵等地把基本養老服務清單列出來，是一個很大的突破。二是方法對。北京的做法解決了行業之前方法、路徑不清晰的問題。山東連續兩年由省民政廳組織民政干部、養老服務企業、社會組織開展輪訓，對養老的認識提升很快、高度統一。山東的做法可能會使山東省在養老這個事情上實現彎道超車。三是善借力。一些地方如安徽合肥、江西撫州、湖南、貴州等地，積極借助資本的力量如國開行、世界銀行等共同推動區域養老服務體系建設，與資本形成了很好的聯動。此外，唐文湘亦非常認同陳偉關于農村養老的洞見，他認為，養老的問題有一大半在農村，農村養老做不好，養老問題很難做得好，而北京市把農村養老作為一個主要的方向來抓非常切合實際。

3 李紅兵關于發展養老服務的思考

李紅兵|北京市民政局副局長

　　作為政策創新獲得專家最多點贊的北京市，其養老服務歷來受到各方關注，身為北京市民政局副局長的李紅兵，也在沙龍現場系統闡述了他對于發展養老服務的思考。

　　李紅兵（北京市民政局副局長）：

　　實際上我們現在一個比較大的轉變，是開始關注政策的落地問題。十九大是一個信號，這個信號在北京的顯現是，從做大到做強的轉變，從速度數量到質量的轉變，從政府管理到各方共同參與治理的轉變，這些轉變我的感受是比較多的。

　　大家對北京的一些政策，從方法論上，或者說切入點上，給予了一定肯定，這實際上是我們現實的抉擇，就是必須要往這方面做。

　　近兩年，涉及到養老的文件跨界要求很高，綜合性很高，今天出的文件跟之前出的文件相互之間統籌的要求很高，往往需要主要領導，每個層級的主要領導，全面了解上級的政策要求，然后在區域內進行全面的整合，才能最終有切實落地的成果，這是我們所面臨的一個重大調整和轉變，所以2018年我們把所有的焦點聚焦在質量上，只是內心有數量，不再把數量作為對基層的要求指標。

　　現在政府的執行力很快，一方面是因為嚴格的督導督察，另一方面是由于養老已經成為社會的焦點，因此對財政資金在養老領域的投放成為了社會的焦點。北京所有的項目從事先評估，到事前評估，到事中評估，到事后評審，然后到審計跟進，到紀委隨時抽查，甚至連北京市改革辦都會隨時抽取養老的項目進行督察，這種全程約束性的要求是全面跟進的。

　　它體現了一個基本的特征，就是由于養老的“底線性”，所有財政資金在這里是不允許出現任何偏差的，尤其現在強調績效，實際上就體現到質量層面上。

　　所以我們現在一個很大的特征，第一叫做系統思考，整體解決。第二叫做盯績效，講獲得感。第三就是目的性越來越清晰。體現在國家部委和我們各個區域的政策中，凡是大家點贊的，可能至少都屬于這三個層面。

　　所有的焦點，包括我們提出質疑的，最后就是在分清政府和市場的責任上，搞不清楚就面臨問題。在事業和產業犬牙交錯的關系上，如果我們決策不清晰，就一定帶來迷茫。

　　剛才說到事業和產業犬牙交錯，以“助餐”為例，不是說全面地不做，也不是說全面去做，而是一定要搞清楚你要做的究竟是什么？這恰恰是我們要深想一步的問題。助餐是老百姓反映的第一個信號，就是我做飯挺煩，那么你要解決。政府有時候面臨一個難點，你看老百姓反映大的問題，你要解決。現在說黨要領導一切，有些人把它理解為什么都要去做，不是這個概念。一定是你有你的切入點和你的重點，不是所有的東西都來解決。但是這個事情在執行當中，并不容易搞清楚。

　　從我個人來講我認為在北京需要助餐體系，需要什么？在一個超大型的城市里面，它需要把我們帶有連鎖方式、帶有生產線方式的一些老年產品，尤其是餐飲的一些半成品形成一個基本的體系，我覺得是需要的。但這一定不是小型，包括中型的企業可以做的，它一定是投入一個大的生產線來做。但是一定不是把它做到極致，最后像摩登時代一樣把它扔到老人的嘴里，而是給老年人提供更多可選擇組合的、新的更有意思的形式，讓他完成后續動作，就是他要去做自己的創造，這又有樂趣，同時又是人生的必然需要。給他騰出了時間做什么，也要后續跟進來。不是說騰出來不做飯了，自己吃完了就在那兒發呆了，光曬太陽了。他一定還有更多的精神生活和社會價值的實現，那你要跟進，這才能最終切實解決這樣一個問題。

　　我為什么剛才舉這樣一個例子呢？就是在我們現在各種專家的討論當中，可能我們一定不是非此即彼了。你得回歸到需求，一定要摸清需求當中最基本的要求之后，你來判斷它的體量和容量，它是適合做市場還是做事業，還是事業要分清基礎那一部分，剩下讓市場去解決一部分，這是必須要做精準的分析，才能解決和實現的內容。

　　所以我們看國家的政策，和各個區域的政策，實際上凡是最終大家感受到有成果落地的，可能恰恰也是在這個層面上，開始有了自己的形式。所以我們各個處起草文件，凡是上面看不到北京的現實狀態的，一律這個文件打回，因為你這個文件是準保不可能產生效果的文件。

　　業務指導類的文件有利于長遠發展，它不是現在就見效的。所以從指導的層面上，給出下設的實施性意見，就是指導意見在變成實施意見和實施辦法的時候，要給出產業所醞釀的時間。而工作類的，是要直抓到底，切實解決它面臨的最突出、最需要亟待解決的問題。

　　從這個角度來講， 2017年不論是服務質量大檢查、大整頓，還是消防的檢查，這些工作類的，為什么到底下再繼續執行的時候會面臨一些問題？可能是在執行過程中，我們還帶有過多的行政思維，就是事先拍腦袋給出了它執行的實現。

　　養老這樣一個橫跨多個部門，橫跨政府、社會、市場多個領域的一個綜合性民生事務，它一定需要有一個切實的抓總的。就像做航天一樣，七大系統一定最后有個總體。總體要做總體設計，也要從單向點的突破來切實抓起。現在來講應該是缺乏的，而這種缺乏恰恰需要我們從切實的層面上解決。

　　所以北京明年提體系，就是所有原來碎片化的東西現在要開始體系了，把它整合。所以北京會迅速整合出一個老年人社會優待的體系，然后把原來的高齡補貼，包括經濟困難的生活補貼和護理補貼，這些東西形成了一個基本的系統制度，橫向跟殘疾人、跟兒童、跟其他的人力社保進行銜接，形成一個完整的制度。 我們原先提出來的養老照料中心大家不理解，后來提出來養老服務驛站大家不理解，然后通過最近的推進大家發現，它們倆是個關聯的。后來再發現原來這是北京要做區域性的養老服務聯合體。它的根本性特征，就是要把區域的各類養老資源形成一個統籌和集合，所以現在區一級的養老服務指導中心，和街道的養老照料中心，和社區、村層面的驛站，它實際上是一個完整組合的問題。所以從今年開始到明年和未來幾年，它是一個一個這樣的老聯體出現，來為我們區域提供服務，這實際上才是核心的。

　　這些都是北京現在在政策當中，在推進當中，我們感受到的一些趨勢性的東西，跟大家共享，謝謝。

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